10 октября в Совете Федерации приняли федеральный законопроект об исполнении бюджета за 2016 год. Ранее законопроект рассмотрела и одобрила Госдума.  

В чём Минфин видит особенности 2016 года? Какие серьёзные проблемы обнаружила при анализе исполнения бюджета Счётная палата? Как можно использовать полученные выводы при планировании бюджета на 2018-2020 годы? О том, как депутаты Госдумы обсуждали законопроект, пожертвовав перерывом, и что принципиально нового планируется в бюджете на 2018-2020 годы, рассказывает портал profiok.com.

Минфин: политика правильная, экономика восстанавливается

От имени правительства РФ об исполнении бюджета за 2016 год докладывал министр финансов Антон Силуанов. Он начал с того, что 2016 год стал «переходным от стадии снижения темпов роста экономики к стадии её восстановления». Выросли инвестиции, инфляция достигла исторического минимума. По словам Силуанова, произошло это за счёт правильно выбранной бюджетной политики. Дефицит – 3,4 процента ВВП, то есть самый высокий за последние шесть лет – был покрыт из средств Резервного фонда. Поскольку экономика начала расти, в будущем Минфин предполагает отказаться от использования резервов. «Самодостаточный бюджет» планируется формировать начиная с 2019 года.

Основная проблема наполнения доходной части бюджета в 2016 году была связана с падением цены на нефть: прогнозная цена, использованная при расчётах, составляла 50 долларов за баррель, а по итогам года средняя цена оказалась намного ниже – 41 доллар за баррель. Ситуация была отчасти выправлена за счёт приватизации пакетов «Роснефти» и «Башнефти». По словам Силуанова, эти средства были направлены, в частности, на погашение долгов государства перед ОПК: «иначе по долгам пришлось бы рассчитываться до 2020 года».

Запланированные расходы «исполнены практически на сто процентов, сообщил Силуанов. При этом достигнуты ожидаемые цели и результаты, зафиксированные в соответствующих госпрограммах: продолжительность жизни выросла до 72 лет (странно думать, что это результат действий правительства конкретно в 2016 году – profiok.com), вдвое сократилось число сирот, значительный рост показало сельское хозяйство: продукция выросла в 2016 году на 5 процентов по отношению к 2015 году. В правительстве уверены, что все эти позитивные явления – следствие реализованных мер по поддержке экономики. К таким мерам Силуанов отнёс поддержку Внешэкономбанка, докапитализацию Фонда развития промышленности, поддержку автомобильной промышленности и машиностроения, выделение средств на создание новых мест в школах. Кроме того, был усовершенствован механизм казначейского сопровождения, а основные администраторы доходов – налоговая и таможенная службы – интегрировали, наконец, свои информационные системы, что позволило им «работать более тесно».

Финальные цифры по 2016 году таковы: доходы в сумме 13,46 триллиона рублей, расходы – 16,42 триллиона рублей, дефицит – 2,96 триллиона рублей. Достоверность этих цифр подтвердила Счётная палата, рекомендовавшая депутатам поддержать законопроект об исполнении бюджета.

Но основной интерес представляют, конечно, не сами данные, а выводы, которые можно сделать на их основе. Особенно принимая во внимание тот факт, что в ближайшем будущем Госдуме предстоит рассматривать проект бюджета на 2018-2020 годы.

Антон Силуанов заявил, что залог дальнейшего оздоровления экономики – доступные кредиты и низкая инфляция. В Минфине также полагают, что бюджет нужно составлять так, чтобы можно было выполнить бюджетные обязательства независимо от внешних факторов. Кроме того, министр отметил необходимость расходовать средства не просто так, а «исходя из целеполагания», а также пообещал применять цифровые технологии, которые облегчают администрирование и контроль.

Счётная палата: есть много проблем, не утративших актуальность

Значение цифровых технологий в сфере администрирования и контроля отлично демонстрирует ведомство, возглавляемое Татьяной Голиковой. Как только у Счётной палаты появилась возможность наблюдать за исполнением бюджета в режиме онлайн, резко вырос объём выявленных фактов недостоверности предоставления бюджетной отчётности: в пять с лишним раз по сравнению с 2015 годом. Конечно, это значение не стоит трактовать буквально: ведомства не стали работать в пять раз хуже. Просто аудиторы Счётной палаты успевают проанализировать больший объём данных – а значит, могут своевременно вмешаться. Так было и с итогами исполнения бюджета за 2016 год: большинство недоразумений было устранено ещё на стадии подготовки отчёта правительства. Поэтому Татьяна Голикова квалифицировала представленный отчёт как достоверный и попросила парламентариев поддержать законопроект.

Тем не менее, замечаний к исполнению бюджета у Счётной палаты хватает, и картина в целом представляется довольно пессимистичной. Например, по сравнению с 2015 годом за 2016 год в двенадцать с лишним раз выросло количество случаев, когда средства используются без достижения заявленного результата. Неэффективное использование средств, огромное количество объектов незавершённого строительства, рост задолженности по налогам, сборам, штрафам и страховым взносам (около полутора триллионов рублей на 1 января текущего года), неэффективные госпрограммы – всё это, по словам Татьяны Голиковой, тревожные сигналы, которые нужно непременно учесть при формировании бюджета на трёхлетний период с 2018 по 2020 год.

По мнению Голиковой, эффективность 17 из 37 госпрограмм в 2016 году вообще невозможно оценить, потому что индикаторы, которые характеризуют их исполнение, «не имеют фактического значения». В отличие от Счётной палаты, министерство экономического развития попыталось всё-таки оценить исполнение госпрограмм. Выводы столь же пессимистичны: год от года эффективность госпрограмм снижается. Если в 2015 году уровень исполнения «ниже среднего» или «низкий» был присвоен 13 госпрограммам, то в 2016 году таких программ стало уже 19.

В 2016 году отличилось Минобрнауки. Из выявленных случаев нецелевого использования средств на сумму 2,8 млрд рублей основная часть – 2,2 миллиарда рублей – относится к этому ведомству. Речь идёт о субсидиях, выделенных на исполнение госзадания, которые были вместо этого потрачены на модернизацию имущественного комплекса ряда объектов. Материалы переданы в Генпрокуратуру, проверки по ним пока не завершены (напомним, что в 2016 году министерством руководила другая команда – profiok.com).

Татьяна Голикова назвала основную причину такого количества нарушений. По мнению экспертов Счётной палаты, виной всему ненадлежащая организация финансового контроля внутри отдельных главных распорядителей (органы государственной власти, занимающиеся распределением бюджетных средств среди подведомственных учреждений – profiok.com). Лишь в 13 из 84 ведомств ведётся эффективная работа по внутреннему финансовому аудиту, считают аналитики Счётной палаты.

– Хотелось бы ещё раз привлечь ваше внимание к актуальности этих проблем в контексте будущего обсуждения законопроекта о федеральном бюджете на 2018 и 2020 годы, – обратилась к депутатам Татьяна Голикова.

Госдума: бюджет – для людей!

К рассмотрению исполнения бюджета можно подходить по-разному. С одной стороны, это в некотором роде бухгалтерский документ, где по итогам года должны сойтись «дебет с кредитом». Многие депутаты так к этому и отнеслись – чистая формальность, да и к чему углубляться в 2016 год, если 2017-й вот-вот закончится? Не обращая внимания на призывы председательствовавшего Вячеслава Володина поработать в перерыве, парламентарии потянулись к выходу. Известное дело: бюджет бюджетом, а перерыв – святое. Впрочем, сознательных депутатов оказалось больше, и обсуждение законопроекта вылилось в горячую дискуссию о наболевшем.

Депутаты вспомнили о недавнем заседании президиума Госсовета в Ульяновске (22.09.2017 – profiok.com), в ходе которого Владимир Путин поручил правительству представить предложения по реструктуризации кредиторской задолженности регионов, чтобы региональные бюджеты были «бюджетами развития, а не выплачивания процентов по кредитам». Ситуация и правда критическая: оказывается, почти треть (31 процент) доходов региональных бюджетов идёт на погашение долгов.

– Дождались, президент уже говорит правительству: «Товарищи, не могут субъекты РФ погасить такие объёмы». Не президент должен давать указания, а Госдума, принимая бюджет, должна давать такой посыл, – заявил с трибуны Сергей Катасонов (ЛДПР).

– Наша задача – вместе с правительством выполнить поручение президента, а оно должно найти своё отражение в законе «О бюджете» 2018-2020 года, – согласился председатель думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров, подчеркнув, что «такой поддержки регионы страны ещё никогда не получали».

На том же совещании в Ульяновске глава государства поручил пересмотреть методику распределения региональных льгот, чтобы льготы предоставлялись «не своим да нашим, а тем, кто эффективно работает». По словам Андрея Макарова, текущий объём льгот, предоставляемых сейчас регионам, составляет более 9 триллионов рублей. Объём задолженности по авансовым платежам также приближается триллиону рублей. «Это наши резервы», – заключил Андрей Макаров, призвав коллег учесть наличие этих резервов при подготовке следующего бюджета.

Депутаты говорили о снижении реальных доходов граждан, уменьшении реальной заработной платы, росте численности людей с доходами ниже прожиточного минимума.

– За такое исполнение бюджета мы голосовать не можем, фракция КПРФ будет голосовать против, – заявил с трибуны Валентин Шурчанов.

Выступавший от ЛДПР Сергей Катасонов назвал команду Минфина «сбалансированной и работоспособной на фоне всего правительства», но законопроект поддерживать тоже отказался.

– Попытки сказать, что мы находимся в яме, но дальше мы никуда не падаем, – это не результат. Мы можем сколько угодно выделять индикаторы, которые нас радуют, и рассуждать об инфляции, но население оценивает деятельность правительства по качеству жизни, а оно ухудшается, – объяснил парламентарий позицию своей фракции.

– Правительство, похоже, забыло о важнейшей составляющей бюджетной политики – выводу наиболее бедных слоев населения из категории нищеты, – прокомментировал представитель «Справедливой России» Александр Ремезков намерение своей фракции голосовать против принятия законопроекта.

Таким образом, законопроект поддержала только «Единая Россия», численный перевес представителей которой предопределил результат: 379 голосов «за», 51 – «против». Один человек соригинальничал и воздержался, но принципиального значения это уже не имело.

Интересно выступил представитель «Единой России» Андрей Исаев. Напомнив коллегам, что бюджет-2016 верстался в «предвыборный год», депутат объяснил, что Госдума приняла бюджет с заведомой дырой в доходной части (заложенная цена на нефть в 50 долларов за баррель) только для того, чтобы «понравиться избирателям». Последствия этого шага и «исторически тяжёлый» бюджет 2016 года Исаев назвал «прививкой от дешёвого популизма» – мол, теперь уже Госдума таких ошибок не сделает и к формированию бюджетов на будущее отнесётся со всей серьёзностью. Удивительно, но никакого опровержения из зала не последовало. Видимо, версия Исаева близка к истине.

– Кризис преодолен, ситуация в экономике улучшается, но это не означает, что бюджет стал резиновым и безразмерным, – предостерёг коллег от грядущих ошибок Андрей Исаев.

Антон Силуанов в заключительном слове согласился, что к итогам 2016 года можно относиться по-разному, а выводы зависят «от того, как посмотреть». Однако Минфин уверен, что текущие позитивные сдвиги в экономике – прямой результат работы правительства в 2016 году.

– Если бы мы отказались от мер точечной поддержки отдельных отраслей, если бы мы заливали бюджет деньгами, могло быть гораздо хуже, – подчеркнул министр финансов.

В Совете Федерации с рассмотрением закона об исполнении бюджета в 2016 году справились за полчаса. Законопроект был единогласно одобрен сенаторами 10 октября. Участники обсуждения обратили внимание на важность прогнозов Минэкономразвития, на основе которых верстается бюджет. По мнению главы Совфеда Валентины Матвиенко, прогнозы МЭР излишне пессимистичны. Она подчеркнула, что не стоит занижать возможности роста экономики: «Надо ставить более реалистичные и более амбициозные задачи в рамках планирования бюджета».

Учимся на ошибках? Комментарий profiok.com

Напомним, что обсуждение шло вокруг бюджета 2016 года. Понятно, что многие выводы аналитики Минфина, МЭР и Счётной палаты уже сделали и начали использовать в работе. К примеру, постоянные призывы ведомства Голиковой к пересмотру параметров эффективности госпрограмм привели к тому, что в скором времени процессная часть в госпрограммах будет отделена от проектной. Это означает, что средства, выделенные на достижение конкретных целей, не могут быть потрачены на зарплаты или текущие расходы.

В целом правительство занято внедрением проектного подхода. Приоритетные проекты находятся «внутри» госпрограмм, и ход их выполнения отслеживается не от случая к случаю, а постоянно.

Подготовлено и ещё одно существенное нововведение. Отныне госкорпорации не смогут свободно пользоваться деньгами, выделенными под конкретные проекты. Если раньше средства, поступившие авансом, можно было не расходовать, а разместить на депозит в банке и получать доход, то теперь вводится практика так называемого «казначейского аккредитива». Корпорации будут получать от государства не деньги, а некое обязательство федерального бюджета об оплате счетов на конкретные нужды. Таким образом, средства будут скапливаться не на счетах госкомпаний, а в казначействе, и эффективность их использования значительно повысится.

Татьяна Голикова, напротив, уверена, что результат мог бы быть гораздо лучше, если бы была проведена работа по повышению эффективности системы налоговых льгот, если бы администраторы доходов раньше наладили взаимодействие и так далее. Глава Счётной палаты обратила внимание депутатов на то, что «дорожная карта» по доходам до сих пор существует как бы сама по себе, то есть её исполнение ни один федеральный орган не координирует.

– Я думаю, что если бы соответствующими уполномоченными эта работа была бы проведена, то на сегодняшний день мы имели бы другой результат, – сделала вывод Татьяна Голикова.

«В том, что Госдума приняла закон об исполнении бюджета за прошлый год, я не вижу ничего странного. Напротив, было бы удивительно, если бы депутаты зациклились на событиях годичной давности вместо того, чтобы думать о сегодняшнем и завтрашнем дне, – комментирует заместитель директора Центра экономического развития и сертификации (ЦЭРС ИНЭС) Юрий Смыслов. – Чёткие, умные, рациональные предложения на основе анализа бюджета-2016 уже не раз озвучивала в стенах Госдумы Татьяна Алексеевна Голикова. Сейчас важно сделать выводы и постараться избежать фатальных ошибок при подготовке бюджета на ближайшие три года. На мой взгляд, у нас есть все шансы получить осмысленный и взвешенный документ – если, конечно, голос разума, доносящийся из Счётной палаты РФ, будет не только услышан депутатами и правительством, но и принят ими во внимание».